Укрупнение регионов остановлено перед выборами05 февраля 2007 Первые итоги реализации укрупнения российских регионов в интервью "НП" подводит координатор соответствующей программы в Московском центре Карнеги Алексей Сидоренко, изучавший положение дел на местах.
– Каковы первые итоги кампании по укрупнению регионов?
– Если говорить о формальной стороне дела, то на сегодняшний день в России уже имеется полностью единый субъект – Пермский край, в середине этого года появятся объединенные Красноярский край и Камчатский край. В переходной стадии находятся Иркутская область (она решила оставить за собой наименование области), Забайкальский край (нынешняя Читинская область). И есть еще два проблемных региона – республика Адыгея и республика Алтай, где стоит вопрос об объединении, и федеральная власть оказывает давление на региональные элиты с целью объединения Краснодарского края с республикой Адыгеей, и республики Алтай с Алтайским краем.
Власть опробовала механизм укрупнения как таковой, и перед выборами пока решила остановиться. В целом у нее получился эксперимент по изменению административно-территориального деления. При этом, какие-то регионы получили больше от объединения в плане финансовых компенсаций, их позиционирования относительно центра и регионального лоббирования, какие-то – меньше. Что касается каких-то выводов, условно говоря, хорошо это или плохо, то поскольку укрупнение – вопрос с долгосрочной перспективой, давать оценочные суждения пока еще рано.
– Были ли реальные экономические предпосылки для укрупнения регионов, или же мотивация здесь чисто политическая?
– Мне кажется, что экономических предпосылок не было. Мотивация исключительно политическая. Присоединенные регионы стали спонсироваться через "материнские" регионы, и в итоге их доходы не увеличились. А часто, так как бюджетные организации понизились в статусе, став из региональных районными, денег в итоге стали получать даже меньше.
К тому же, хотя укрупнение позиционируется как инструмент, который усилит темпы роста, социально-экономическое отставание присоединяемых регионов – генетически обусловлено, и ситуацию нельзя изменить временной накачкой средств.
Краткосрочная цель власти при укрупнении – это решение кадровой проблемы. Ведь в чем позитивное значение укрупнения? Оно всерьез ставит вопрос о качестве государственного управления. Ведь трудно отрицать низкий уровень управления в присоединяемых депрессивных регионах. Сравните качество власти в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском округе, в Адыгее и Краснодарском крае. Хотя, вообще, на мой взгляд, такие вопросы решаются выборами. Так что, можно сказать, что цель оптимизировать госуправление имеет какой-то смысл.
Но если взять практический аспект процесса, то это минимум четыре года управленческой неопределенности. Представьте себя на месте управленца. Вы не знаете точно, кто ваш начальник, а у начальника цель деятельности не развитие региона, а желание успеть конвертировать свои властные активы в активы личные, попросту говоря, обогатиться, раз он теряет власть. У чиновников сразу меняются долгосрочные стимулы поведения. Если раньше они пытались вытягивать регионы из депрессии или создавали видимость этого, то теперь над ними висит дамоклов меч оптимизации, и они озабочены сугубо личными проблемами.
– Выгодно ли регионам-донорам укрупнение?
– С учетом того, что я видел на местах, это может быть выгодно для бизнес-структур, которые рассматривают соответствующие регионы, как открывающиеся рынки, ранее закрытые по институциональным причинам. Но, в общем, для "материнских" регионов – это лишняя головная боль. К своим проблемам добавляются новые, к тому же надо считаться с новым вице-губернатором как в Пермском крае, например, где бывший глава округа стал вице-губернатором. Приходится считаться с новыми депутатами и т. д., при том, что реальных денег в бюджет новая территория не добавляет.
– Можно ли расценивать слова Путина о сугубой "добровольности" как намек на то, что Адыгея, Алтай, Ненецкий АО сливаться не будут?
– Позиция центра во всем, что касается региональной политики – ничего не предпринимать, пока полпреды – проводники его политики – не будут уверены на 99 %, что задуманное будет осуществлено. Укрупнение проводится только там, где не будет организованного сопротивления. И мы видим, что на предвыборный период никто не будет затевать объединительных инициатив ни с Алтаем, ни с Адыгеей.
Сейчас можно заметить, что Алтаю, где все-таки задача объединения стоит, делаются подачки – особая туристическая экономическая зона, игровой бизнес туда выводится. Это как бы аванс. Власть говорит, "смотрите, мы вам даем шанс выйти из депрессивного положения, даем возможности для собственного развития, но при этом укрупним вас". При этом этническая специфика остается на втором-третьем месте.
– Какие регионы сейчас на очереди?
– Пока следует точно забыть об укрупнении богатых нефтяных округов, потому что существующие региональные элиты решили проблемы путем перераспределения полномочий, финансовых потоков и т. д.
Что можно ожидать после выборов-2008? Если раньше у нас существовала модель объединения слабых территорий с сильными, то мы можем ожидать такую модель как объединение слабых со слабыми, причем, этнически русских с русскими, например, Владимирской области с Ивановской. Возможно упразднение Ульяновской области. Правда, усилиями губернатора Морозова, пока удалось далеко отодвинуть эту перспективу. Под укрупнение могут попасть регионы, которые находятся на периферии экономических и политических интересов, например, Брянская и Смоленская области. Они имеют все шансы быть укрупненными в рамках "экономической целесообразности". Одновременно это станет инструментом решения кадровых проблем. Но для территории, находящейся в подчиненном положении, никаких экономических дивидендов объединение не сулит, поскольку это отбрасывает ее еще дальше на периферию.
– Почему не инициируется объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области? Не тот ли это случай, когда слияние необходимо, но крупный субъект против?
– Да, это как раз тот случай, который подчеркивает, что объединение – проблема не только для укрупняемого региона, но и для укрупняющегося. В действительности, ЕАО – такой медвежий угол, который при существующих отношениях с Китаем, для Хабаровского края, в котором хватает своих проблем, не нужен. На референдум необходимо мобилизовать огромное количество народа. А в силу свойств территории, которая очень велика, мобилизация сил на референдум – отдельный вопрос. К тому же у нас только два единых дня для голосования, и оба приходится на тот период, когда в крае ужасная распутица, и собрать избирателей за пределами городов очень трудно.
– А есть ли перспективы для объединения Чукотки и Магаданской области?
– Вы знаете историю про самый короткий в России закон? В 1992 году был принят закон о Чукотском автономном округе, что он входит в состав РФ непосредственно. Во-первых, это результат регионального лоббизма, во-вторых, это объективная проблема, проблема невозможности управления гигантской территорией. Одно дело, когда из Петропавловска-Камчатского идет катер до Паланы, или летит вертолет. Другое – когда из Магадана, чтобы проехать в Анадырь, надо обогнуть Камчатку. Между этими двумя городами нет даже "зимника", который есть между Магаданской областью и Якутией.
– Можно ли в будущем ожидать слияния Москвы и Питера с соответствующими областями? Вед Нью-Йорк входит в одноименный штат, и проблем не возникает.
– Сразу стоит исключить любые аналогии между федеральным устройством в России и США, потому что в последних – несравнимо большая автономия муниципалитетов. Объединение Санкт-Петербурга и области невозможно в ближайшие лет пять, потому что Валентине Матвиенко только что продлили полномочия на несколько лет.
Кроме того, ввиду растекания капитала из мегаполисов, изменились условия. Если ранее Московская и Ленинградская области сильно проседали по уровню социально-экономического развития по сравнению с Москвой и Питером, то сейчас они становятся все более самостоятельными с экономической, и, следовательно, политической точки зрения. В какой-то мере Громов может быть сравним по политическому влиянию с Лужковым. Чем дальше будет это процесс идти, тем сложнее будет их объединить. Если в начале 90-х годов существовало представление, что город подчинит себе прилегающую область, то процесс вывода капиталов, инфраструктуры, экономического развития на окружающую территорию приводит к тому, что может произойти наоборот. Но при существующей расстановке сил пока это невозможно.
– Действительно ли резко сокращается чиновничество в результате укрупнения?
– Пока мы видим один реальный пример – Коми-Пермяцкий округ. Да, там было пятнадцать депутатов, осталось только два – в Пермском ЗАКСе. Но, например, бывшая федеральная налоговая служба сократилась совсем ненамного. Число чиновников уменьшилось не в тех масштабах, какие ожидались, потому что в рамках чиновничьего класса этой проблемы не решить, сокращать своих – значит привносить социальное напряжение, причем среди людей, которые участвуют в принятии решений.
Беседовал Максим АРТЕМЬЕВ
|
